Resultados: Impacto en la gobernabilidad global y el sistema de rendición de cuentas

El seguimiento de los resultados debe ser analizado con detenimiento para comprender la idoneidad de los mecanismos utilizados y las condiciones bajo las cuales opera la participación ciudadana en las EFS, así como su impacto global en la rendición de cuentas y en la gobernanza. La medición de los resultados es una tarea particularmente difícil, especialmente en lo que respecta a iniciativas como la participación ciudadana en las EFS, donde los principales resultados que se derivan de la construcción de coaliciones y la mejora de la capacidad son, por lo general, intangibles. Por esa razón, es importante documentar cuidadosamente los procesos a lo largo del tiempo y ver cómo contribuyen al logro de los objetivos establecidos al inicio del trabajo. A tal fin, los objetivos deben ser mensurables y articulados de una manera clara y concisa.

Participación ciudadana para mejorar los resultados de auditoría: Una matriz de resultados modelo

Insumos Productos Resultados
intermedios
Participación ciudadana en los procesos de auditoría
  • Apoyo en la creación de capacidades para iniciar el diálogo entre las EFS y las OSC y generar conciencia sobre los posibles puntos de entrada para la colaboración (planificación, ejecución, difusión y seguimiento de auditorías)
  • Asistencia técnica para que las EFS puedan desarrollar e implementar una estrategia de participación ciudadana (como un centro de atención ciudadana, una página web sobre participación, y líneas telefónicas directas)
  • Apoyo en la creación de capacidades para incorporar la participación ciudadana en la planificación de auditorías, en el trabajo de campo de las auditorías de gestión, en la simplificación y difusión de informes y recomendaciones de auditoría, y el seguimiento de la situación de las recomendaciones de auditoría.
  • Creación de capacidades y apoyo técnico para una estrategia de comunicación amigable al ciudadano.
  • Estrategia de participación finalizada, aprobada y ejecutada por las EFS.
  • Aportes de la ciudadanía en el proceso de planificación de auditorías.
  • Realización de auditorías conjuntas/articuladas por parte de las EFS y las OSC (uso de herramientas de rendición de cuentas social para el relevamiento de datos en las auditorías de gestión).
  • Realización de reuniones de consulta pública o audiencias a nivel nacional o local para la difusión de los informes de auditoría del año anterior y la búsqueda de aportes para el ciclo actual.
  • Producción de informes de auditoría en formato ciudadano por parte de las EFS.
  • Aumento del número de OSC y medios de comunicación que realizan un seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones de auditoría por parte del gobierno.
  • Aumento de la calidad y la puntualidad de los informes de auditoría.
  • Mejora de las acciones de seguimiento de los hallazgos de auditoría debido a las intervenciones de las OSC.
  • Aumento de la confianza pública en las EFS, las cuales se tornan más inclusivas.

Como los resultados en esta área no son lineales, se requiere una metodología sólida para recopilar información que ayude a comprender los diferentes cambios que afectan a los resultados directos e indirectos. Este enfoque es necesario no solo para entender cómo las actividades generan productos y resultados, sino también para comprender cómo el proceso de participación ciudadana en las EFS está influenciado por diferentes actores en busca de programas y objetivos distintos.

Resultados directos

Es fundamental medir y mapear los resultados directos de las actividades llevadas a cabo en el corto y mediano plazo para evaluar la idoneidad y eficacia de los mecanismos de participación ciudadana en las EFS implementadas en el cumplimiento de los objetivos previstos. Por lo general, los resultados esperados de la participación ciudadana en las EFS incluirían Estados más responsivos y que rinden cuentas, nuevos espacios para la participación ciudadana, la mejora de las prácticas de participación ciudadana, mayor apertura de información y transparencia, un mejor rendimiento y eficacia de las EFS y, en última instancia, sociedades más inclusivas. El relevamiento de datos es muy importante en este proceso para ayudar a las EFS y a las OSC a construir un cuerpo de evidencia empírica de cada iniciativa para asignar mejor los resultados directos en lugar de basarse en suposiciones teóricas y normativas sobre los procesos de cambio.

A continuación, se describen tres categorías de resultados a las que pueden aspirar las EFS:

En Argentina, el Presidente de la Auditoría General de la Nación (el órgano colegiado que gobierna la EFS) es designado por el principal partido de la oposición. En 2012, ciertos círculos políticos intentaron remover al presidente del cargo sobre la base de un tecnicismo legal. El caso tuvo amplia cobertura mediática y movilizó a los grupos cívicos y a los líderes de opinión, que apoyaron públicamente al auditor general. Es importante señalar que los mecanismos de participación ciudadana promovidos por el Presidente de la AGN a lo largo de su mandato habían contribuido a su sólida reputación por su compromiso con los derechos humanos, la transparencia y la participación ciudadana. Asimismo, las OSC se convirtieron en aliados clave para él al momento de resistirse a la remoción. Gracias a la gran indignación que generó la medida, el Presidente pudo mantener su cargo.

Filipinas: Las auditorías ciudadanas produjeron información sobre la ejecución de un programa a la que habría sido bastante difícil acceder y recoger por la Comisión de Auditoría (COA, por sus siglas en inglés) dada su capacidad y variedad de herramientas de auditoría existentes. En la auditoría piloto del programa de gestión de residuos sólidos (SWMP, por sus siglas en inglés), la familiaridad de los auditores ciudadanos con las comunidades auditadas y las prácticas de gestión de residuos de la gente dieron lugar a investigaciones más profundas sobre este tipo de prácticas y temas relacionados (los cuales fueron más allá de las preguntas que aparecen en el instrumento de la encuesta). Esas investigaciones arrojaron luz sobre datos valiosos, como las preocupaciones de los recolectores de residuos relativas a la salubridad, sus quejas con respecto al pago del salario mínimo, y la presencia de las campañas locales de limpieza y sistemas de recolección de residuos en algunas comunidades que quedan afuera de las iniciativas de recolección de residuos gestionadas por el gobierno local.

Corea del Sur: Un grupo civil solicitó que la entidad fiscalizadora superior de Corea (BAI, por sus siglas en inglés) ) llevara a cabo una auditoría contra el gobierno de la ciudad de Masan por otorgar beneficios inapropiados al contratista del proyecto de recuperación de agua pública de la ciudad. La BAI encontró que se había otorgado un reembolso excesivo al contratista y recomendó que el gobierno de la ciudad pidiera la indemnización de las pérdidas incurridas y sancionara a los funcionarios encargados de su mala gestión.

Aparte de los efectos directos que se pueden medir en el corto y mediano plazo, la implementación de políticas de participación ciudadana puede producir efectos indirectos, principalmente en el mediano y largo plazo, en todos los sectores.

Las reformas llevadas a cabo por las EFS a menudo tienen lugar dentro de procesos de mayor envergadura; aunque igualmente contribuyen a estos de manera significativa.

Pese a lo difícil que es determinar la relación de causalidad entre los efectos y los mecanismos de participación implementados, tarea que además es susceptible de errores, es importante identificar el ámbito en el que se pueden producir cambios con el fin de tomar nota del progreso y evaluar la contribución de estas prácticas.

Resultados indirectos

Los resultados de auditoría no suelen ser utilizados en los debates sociales sobre las políticas o los servicios públicos que han sido analizados por las EFS. No obstante, reúnen información muy importante que podría servir a esos debates si la sociedad deseara obtener un mayor conocimiento de esos temas.

La implementación de prácticas de vinculación entre las EFS y el público puede dar lugar a mejoras significativas. La incorporación de resultados de la auditoría en el debate público sobre los temas que han sido investigados puede enriquecer esos debates con información determinante para la toma de decisiones públicas.

Los resultados de auditoría no suelen ser utilizados en los debates sociales sobre las políticas o los servicios públicos que han sido analizados por las EFS. No obstante, reúnen información muy importante que podría servir a esos debates si la sociedad deseara obtener un mayor conocimiento de esos temas.

La implementación de prácticas de vinculación entre las EFS y el público puede dar lugar a mejoras significativas. La incorporación de resultados de la auditoría en el debate público sobre los temas que han sido investigados puede enriquecer esos debates con información determinante para la toma de decisiones públicas.

Como se mencionó anteriormente, las EFS que logran poner en práctica una estrategia de difusión externa exitosa también aumentan significativamente su reconocimiento y legitimidad. El fortalecimiento de las EFS en esas áreas permite la reducción de algunas limitaciones que pueden afectar su funcionamiento autónomo y, por lo tanto, pueden contribuir a mayores niveles de independencia.

La participación ciudadana y las prácticas de rendición de cuentas social por parte de estos organismos de control pueden generar indirectamente una mayor independencia y autonomía de las EFS. Al mismo tiempo, estos aumentos en los niveles de independencia y autonomía implican mejoras evidentes en la calidad y la eficacia de las responsabilidades de fiscalización de las EFS.

Uno de los principales retos que enfrentan las EFS está en colaborar con la construcción de una cultura de rendición de cuentas de las instituciones públicas en lo que respecta a las agencias estatales especializadas y a la sociedad en general. La puesta en práctica de la participación ciudadana y la rendición de cuentas social dentro de las EFS no solo puede traer resultados positivos internos a la institución, sino que también tiene el potencial de extenderse al resto de las instituciones públicas de un país, aumentando la demanda social de la rendición de cuentas públicas.

Debido sus funciones y naturaleza institucional, las EFS están en condiciones ideales para asumir el reto de liderar la construcción de una cultura de rendición de cuentas pública con una fuerte demanda social de este tipo de prácticas para todas las instituciones gubernamentales.

La implementación de iniciativas de participación ciudadana y rendición de cuentas social dentro de las EFS puede producir mejoras importantes en todos los niveles de responsabilidad del gobierno. Estas mejoras son el resultado de múltiples factores que se analizan en este módulo, tales como:

  • El empoderamiento de diversos grupos de la sociedad civil sobre la base de la participación y cooperación con las EFS, y el aumento de las exigencias de la ciudadanía hacia los organismos públicos.
  • El aumento en los niveles de legitimidad pública de las EFS en base a los resultados públicos relativos al aumento de los costos sociales que ciertos organismos gubernamentales deben enfrentar cuando incumplen las observaciones y recomendaciones formuladas por las EFS.

Como consecuencia de los resultados analizados anteriormente, las EFS que generan lazos significativos con el público están en mejores condiciones para fortalecer la gestión financiera pública, para procurar mejoras en la forma en que se administra el gasto público (y todos los recursos del Estado en general), para detectar y prevenir la mala asignación por parte de los organismos y los funcionarios públicos, y para luchar contra la corrupción.

En resumen, las EFS que implementan estrategias exitosas de participación ciudadana y rendición de cuentas social son capaces de mejorar la eficacia de la fiscalización pública y, con ello, los niveles de transparencia y eficiencia en la administración de los recursos públicos.

Los resultados de la
participación ciudadanía y otros actores en las EFS
Positivos Negativos
Gobierno responsivo y que rinde cuentas
  • Mayor capacidad de respuesta y rendición de cuentas del gobierno
  • Mayor acceso a los bienes y servicios públicos
  • Mayor realización de los derechos
  • - Rechazo de las demandas de rendición de cuentas
  • Negación del acceso a bienes y servicios públicos
  • Exclusión social, económica o política
  • Efectividad de las EFS
  • EFS autónomas, eficaces y que rinden cuentas
  • Auditorías informadas e integrales
  • Control del gasto y el rendimiento público
  • Aumento de la conciencia pública sobre el sistema de fiscalización
  • Publicidad de la información de auditoría y sus resultados
  • Alto impacto de los informes y las recomendaciones de auditoría
  • EFS débiles y aisladas
  • Dependencia de las auditorías de la información del gobierno
  • Bajo control del gasto y el rendimiento público
  • Opacidad del sistema de fiscalización
  • Falta de conocimiento público sobre las auditorías
  • Informes de auditoría y recomendaciones ineficaces en términos de impacto
  • Sistema de rendición de cuentas
  • ✓ Confianza en las instituciones de gobierno y rendición de cuentas
  • Sistema de fiscalización fuerte y colaborativo
  • Disminución de la confianza ciudadana en el sistema de fiscalización
  • Sistema de rendición de cuentas inefectivo
  • Prácticas de participación ciudadana
  • Aumento de las capacidades para la acción colectiva
  • Formas innovadoras de colaboración entre las agencias del gobierno y la ciudadanía y otros actores
  • Profundización de las redes y solidaridades
  • Nuevas capacidades utilizadas para cooptar a las OSC y otros actores
  • Uso de los vínculos nuevos para poner a las EFS al servicio de las agendas de otros grupos
  • Formas meramente simbólicas o “capturadas” de participación
  • Falta de rendición de cuentas y representación en las redes
  • Construcción de ciudadanía
  • Mayor conocimiento cívico y político
  • Mayor sensación de empoderamiento y agencia
  • Aumento de la dependencia
  • Desempoderamiento y sentido de agencia reducido
  • Sociedades inclusivas y cohesionadas
  • Inclusión de nuevos actores y grupos sociales en las actividades del gobierno
  • Mayor cohesión social entre los grupos
  • Mejor gobernabilidad
  • Refuerzo de las jerarquías sociales y la exclusión
  • Aumento de los conflictos
  • Mala gobernanza
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    Bibliography

    TPA Initiative – ACIJ (2013): “Audit Institutions in Latin America. Transparency, Citizen Participation and Accountability Indicators”.

    OECD (2013): “How can Supreme Audit Institutions Engage External Stakeholders to Enhance Good Governance?”, Concept Note - OECD with Supreme Audit Institutions of Brazil, Chile, South Africa & IDI.

    Johnsøn, J. & Søreide, T. (2013): “Methods for learning what works and why in anti-corruption: An introduction to evaluation methods for practitioners”, U4 Issue N°8, Bergen, U4 Anti-Corruption Resource Centre- Chr. Michelsen Institute.

    Gertler, P. J. et al. (2011): “Impact Evaluation in Practice”, Washington, DC: World Bank.

    Hevia, F. & Vergara-Lope Samana (2011): “How to measure participation”, CIESAS – INDESOL. “Practical Guide For Evaluating Participatory Processes”; Marc Pares, Leonardo Díaz (IGOP/UAB) & Melissa Pomeroy (OIDP/OLDP)

    “Supreme Audit Institutions and Stakeholder Engagement Practices. A Stocktaking Report”, Effective Institutions Platform, September 2014.

    “Working with Supreme Audit Institutions", Department for International Development (DFID, 2005).

    Open Budget Survey 2012, International Budget Partnership (IBP)